Annulation du refus de permis de construire : le juge doit-il enjoindre la délivrance de l’autorisation d'urbanisme ?

Pouvoirs d’injonction du juge administratif en cas d’annulation d’un refus d’autorisation d'urbanisme (Avis du Conseil d’Etat n° 417350 du 25 mai 2018)

Par arrêté en date du 10 mars 2017, le maire de la commune de Mantes-la-ville refuse de délivrer un permis de construire à l'association des musulmans de Mantes sud (AMMS) tendant à la réalisation de travaux sur une construction existante avec changement de destination en vue de créer le nouveau centre cultuel musulman de la commune. Le préfet des Yvelines défère au tribunal administratif de Versailles ledit refus, appuyé par l’association, lesquels obtiennent son annulation.

C’est à cette occasion que le Conseil d’Etat est saisi pour avis sur le fondement de l'article L.113-1 du code de justice administrative concernant les pouvoirs d’injonction du juge administratif et leur mise en oeuvre en cas d’annulation d’un refus d’autorisation d’urbanisme¹.

Pour mémoire, en application de l’article L.424-3 du code de l’urbanisme - dans sa rédaction issue de l'article 108 de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques - tout refus d’autorisation d’urbanisme,  doit être motivé afin que l’intégralité des motifs justifiant une telle décision soit portée à la connaissance du pétitionnaire. Ces dispositions font échos à celles de l’article L.600-4-1 du code de l’urbanisme, selon lesquelles le juge administratif a l’obligation de se prononcer sur l’ensemble des moyens de la requête qu’il estime susceptibles de justifier l’annulation ou la suspension.

Comme l'indique le Conseil d'Etat dans son avis, ces dispositions combinées permettent de favoriser la mise en oeuvre de projets conformes aux règles d'urbanisme applicables puisque : 

• on rappellera qu’en l’absence de changement des circonstances de fait, l’administration est tenue de fonder la nouvelle décision sur le droit en vigueur à la date de la décision annulée²;  
• saisi d’un refus, le juge administratif est en mesure de se prononcer sur tous les motifs susceptibles de s’opposer au projet, puis, d’enjoindre, le cas échéant, à l’autorité administrative de délivrer une autorisation d’urbanisme sans qu’elle ne puisse opposer un nouveau refus. 

En pratique, ces dispositions combinées ont  pour conséquence que le juge administratif qui annule un refus d’autorisation d’urbanisme doit faire droit à des conclusions à fins d’injonction en ordonnant aux services instructeurs de délivrer l’autorisation d’urbanisme refusée dès lors que : 

• aucun motif de droit ne s’oppose au projet (analyse des motifs contenus dans la décision de refus mais aussi développés en cours d’instance voire relevés par le juge) ;  
• aucun changement de circonstances de fait n’est relevé à la date du jugement. 

Enfin, le Conseil d’Etat vient préciser que si la décision juridictionnelle prononçant l’injonction est annulée, l’autorisation d’urbanisme pourra alors être retirée dans le respect des dispositions de l’article L.424-4 et d’une procédure contradictoire.

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¹ “1° La combinaison des dispositions des articles L. 911-1 du code de justice administrative et des articles L. 600-4-1 et L. 424-3 du code de l'urbanisme et de la possibilité de présenter ou non une demande de substitution de motifs conduit-elle à ce que l'annulation d'un refus de permis de construire opposé après l'entrée en vigueur de l'article 108 de la loi du 6 août 2015 implique nécessairement que le juge administratif enjoigne à l'administration d'accorder le permis demandé, le cas échéant en l'assortissant de prescriptions ? Dans l'affirmative, avant d'exercer son pouvoir d'injonction, le juge administratif est-il préalablement tenu de demander spécifiquement aux parties de lui faire part de toute autre circonstance de droit ou de fait s'opposant à la délivrance du permis ? La solution est-elle différente selon la nature des moyens d'annulation retenus, notamment si le jugement accueille un moyen d'annulation tiré du détournement de pouvoir ? 2° Dans l'hypothèse d'une réponse négative aux questions précédentes, les dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative limitant le pouvoir d'injonction du juge à la prescription d'une mesure d'exécution dans un sens déterminé permettent-elles au juge d'enjoindre à l'administration de « ne pas » rejeter la demande de permis de construire, alors qu'une telle injonction laisse ouverte la possibilité pour l'administration de choisir entre autant de décisions qu'existent de possibilités de prescriptions ? 3° Dans l'hypothèse d'une réponse négative aux questions précédentes, le juge peut-il, en vertu des dispositions de l'article L. 911-2 du code de justice administrative, prescrire le réexamen de la demande de permis de construire, le cas échéant sous astreinte, en assortissant les motifs de son jugement d'une mention selon laquelle l'autorité administrative ne saurait, sauf circonstances de fait ou de droit nouvelles, rejeter de nouveau la demande sans méconnaitre l'autorité de la chose jugée qui s'attache à la décision d'annulation et aux motifs qui en constituent le soutien nécessaire ?”

² Article L.600-2 du code de l’urbanisme.